Hasta el año 2000, el terrorismo se veía en Europa como una emergencia exclusivamente nacional. En concreto, España se enfrentaba al terrorismo de ETA, mientras que el Reino Unido tenía la problemática de la violencia en Irlanda del Norte. El terrorismo islámico, seguido de cerca por los Estados Unidos, en Europa no se consideraba un asunto de importancia comunitaria. Las iniciativas de la Unión Europea se limitaban a supervisar la situación nacional de los Estados miembros. Pero el ataque a los EE.UU. en septiembre de 2001 puso de manifiesto que el terrorismo islámico era una amenaza de importancia primaria para todo el mundo occidental, incluida Europa, como más tarde demostraron los trágicos atentados de Madrid (2004) y Londres (2005).